Controle social das normas urbanísticas
A Constituição Federal assegura aos Municípios autonomia normativa, contudo, determina-lhes respeito aos princípios da própria Constituição Federal e da Constituição Estadual. Entre eles, a cooperação das associações representativas no planejamento municipal (artigo 29, XII) e o planejamento urbano na política de desenvolvimento urbano e de expansão urbana, cujo objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (artigo 182 e § 1º).
O artigo 180, II, da Constituição Estadual, determina a participação da população em todas as matérias atinentes ao desenvolvimento urbano. Para que o Município exerça sua autonomia legislativa nesse âmbito, é preciso possibilitar e efetivamente garantir o controle social, isto é, a “participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes” (artigo 180, II, Constituição Estadual).
O artigo 43 do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001), por sua vez, estabelece, em rol exemplificativo, os instrumentos para garantir a gestão democrática da cidade, dentre eles “debates, audiências e consultas públicas” (inciso II). A participação popular é um instrumento legitimador das normas produzidas, além de possibilitar a discussão especializada, garante a própria constitucionalidade do processo, como reforça o artigo 29, XII, da Constituição Federal.
A democracia participativa deve alcançar todo o processo legislativo até o estágio final, permitindo que a população influencie normas que afetarão a estética urbana, a qualidade de vida, e os usos urbanísticos. Ocorre que, no processo legislativo afeto ao zoneamento e uso do solo, nota-se a reiteração de uma manobra parlamentar que afronta esse ditame: a apresentação de emendas parlamentares após o encerramento do debate público.
A redação original de um projeto é apresentada e debatida em audiências públicas. Contudo, na sequência, surgem as emendas que alteram a substância da proposta original no todo. Esses textos são utilizados para contornar o debate. Após sua apresentação, não se abre nova possibilidade de consulta, e o que acaba aprovado é um ato normativo substancialmente diverso do que foi discutido com a sociedade civil.
O que ocorre é que a proposição originária deixa de existir, sendo aprovado e finalmente promulgado, ato normativo com alterações substanciais, subtraídas da apreciação democrática.
Quando a emenda parlamentar introduz alterações significativas ao projeto original, o Poder Legislativo deve promover novas audiências públicas, dando concretude e efetividade à gestão democrática. A supressão dessa postura confere ilegitimidade ao normativo produzido e consequente insegurança jurídica frente à possibilidade de questionamento judicial.
O desprestígio ao princípio da participação popular configura subterfúgio que macula o princípio da transparência e compromete o planejamento urbano. O ordenamento jurídico brasileiro estabelece um sistema complexo de freios e contrapesos, onde a discricionariedade do administrador é limitada pelo controle social.
Os conselhos municipais e as audiências públicas retiram o planejamento urbano da esfera tecnocrática para inserir o cidadão como protagonista da cidade em que habita e não mero receptor de ordens. A transparência administrativa não admite atalhos, devendo ser conduzida pelo parlamento como imperativo democrático e não apenas como uma etapa burocrática.
Nas democracias desenvolvidas modernas, a legitimidade substancial não se exaure na lógica tradicional da representação, demandando espaços à comunidade e à sociedade civil, por meio de um processo produtivo de normas timbrado pela transparência, para, enfim, atribuir legitimidade substancial às decisões locais que afetam, direta ou indiretamente, a população inteiramente considerada — e não apenas parcelas ou segmentos —, a fim de mensurar todos os interesses envolvidos e os impactos na qualidade de vida e nas funções sociais da cidade.
